دکتر فرهاد توانا
همانگونه که در بخش قبلی آورده شد، نحوه تدوین و تنظیم نظام بودجهریزی و آرایش منابع و مصارف تأثیر تعیینکنندهای در چگونگی مناسبات درونی حاکمیت و سوگیری آن در جهت منافع ذینفعان حاکم و نابرابریهای ناموجه و مؤثر در عدم تعادل اجتماعی-سیاسی جامعه و نقش آن در توسعهنیافتگی ایران دارد.
با تشکیل مجلس دوم در 1289 به نظر میرسد مبارزه برای دسترسی به اهداف مشروطهخواهان سرانجام به نتیجه خواهد رسید، اما زمانی نگذشت که دولت جدید دریافت ابزار لازم در مقابله با فشارهای داخلی و خارجی و شرایط بحرانی را ندارد. متناسب نبودن میزان عایدات در مقابل مخارج، دولت را واداشت به استقراض 440 هزار پوندی از بانک شاهی انگلیس اقدام کند.
درحالیکه در این زمان درآمدهای مالیاتی همچنان در اختیار بلژیکیها، درآمدهای گمرک شمال و امتیاز ماهیگیری در اختیار روسها و عایدات تلگراف به همراه درآمد شرکت نفت که از واگذاری امتیاز ویلیام دارسی، در اختیار دولت انگلیس قرار داشت. با سررسید شدن وامهای دریافتی از دول انگلیس و روس به مبلغ 6.2 میلیون پوند و پرداخت آن، مشکلات حادتر شد و تشدید یافت.
ضعف و تنگناهای مالی دولت موجب شد متنفذان محلی مانند صولتالدوله قشقایی، قوامالملک خان ایل خمسه در شیراز، شیخ خزعل رئیس قبیله کعب در جنوب، رحیمخان شاهسوند در آذربایجان و سالارالدوله در کرمانشاه عملاً از دولت مرکزی تبعیت نکنند، درنتیجه مالیات حاصل از زراعت که تنها ممری دولت جهت تأمین مخارج بود، عملاً کاهش و از دسترس خارج شده بود.
اشغالگری خارجیها طی جنگ اول جهانی، ناآرامیهای داخلی، قحطی و گرسنگی و کمبود محصولات کشاورزی، شیوع بیماریهای وبا، تیفوس و مهمتر از همه بیماری آنفولانزای جهانی به این امر دامن زد.
بین سالهای 1296-1300 بیش از 2 میلیون نفر از ساکنین روستاها بر اثر گرسنگی و بیماری از بین رفتند، دولتها یکی پس از دیگری به دلیل ناتوانی برکنار و عملاً تنظیم و تدوین برنامه مالی در کشور به دلیل نبود منابع با سختی صورت میگرفت. شرایط عمومی در این سالها بهقدری نگرانکننده بود که بلژیکیها برای اجتناب از ورشکستگی دولت پیشنهاد فروش و واگذاری جزایری در خلیج فارس به انگلیسیها و همچنین فروش بخشهایی از آذربایجان و گرگان را به روسها دادند.
به دنبال قرارداد نگین وثوقالدوله -1919/1289- با دولت انگلیس عملاً مفهوم فروش ایران به دلیل کسری بودجه در حال پیاده شدن بود. همچنین نبود منابع و ناترازی در بودجه و ترکیب مخارج و بدهی خارجی در بازپرداخت استقراضهای دولتهای قبلی و هزینه لازم در جهت نظم و امنیت (وزارت جنگ و وزارت داخله) کشور در شرایط ناگواری قرار داشت. بهعنوان مثال در سال 1290 کل عایدات کشور 79،524،450 تومان و مخارج 135،919،329 تومان بود؛ یعنی بیش از 70 درصد انحراف در تخصیص بودجه.
پرسش کلیدی در این ایام این بود، کسری بودجه را چگونه میبایست جبران کرد؟ تعجبآور اینکه پس از گذشت یک قرن، همچنان این سؤال در سال 1402 وجود دارد که کسری بودجه را چگونه میتوانیم جبران کنیم؟ با این تفاوت که در آن ایام ترکیب ساختاری بودجه بسیار سادهتر از شرایط پیچیده امروز بوده است.
ترکیب مخارج دولت (درصد) – 1290
| پرداختی بابت استقراض خارجی | 45.9 |
| وزارت جنگ | 15.8 |
| وزارت داخله | 6.1 |
| دوایر مرکزی | 4.8 |
| سایر (گمرکات، پست، امور خارجه، عدلیه و مالیه) | 27.4 |
|
ترکیب مخارج دولت (درصد) – 1291 |
|
| پرداختی بابت استقراض خارجی | 20.4 |
| وزارت جنگ | 23 |
| وزارت داخله | 13.6 |
| مستمری و وظایف | 7.3 |
| دوایر مرکزی | 6.1 |
| سایر (گمرکات، پست، امور خارجه، عدلیه و مالیه) | 29.6 |
ملاحظه میشود مخارج دولت در سالهای 1290 و 1291 بابت پرداخت استقراضهای خارجی به ترتیب 45.9 درصد و 20.4 درصد و مخارج مربوط به امنیت (وزارت جنگ و وزارت داخله) به ترتیب سالهای فوق، 22 درصد و 37 درصد تخصیص یافته است.
در بازخوانی این ترکیب برای سال 1299 داشتهایم:
ترکیب مخارج دولت (درصد) – 1299
| وزارت جنگ | 39.5 |
| وزارت داخله | 14.6 |
| وزارت مالیه | 13.1 |
| غیرمترقبه | 5.3 |
| مستمری و وظایف | 5 |
| سایر (گمرکات، پست، امور خارجه و عدلیه) | 22.5 |
این ترکیب در سال 1299 بازگوکننده این است که 52 درصد سهم بودجه برای امنیت همچنین به دلیل ناتوانی دولت بازپرداخت بدهی استقراض از دول خارجی انجام نشد. همین امر به قراردادهای ننگین وثوقالدوله و پیشنهاد دولت بلژیک منجر شد.
ادامه این روال و زمینهسازیهای داخلی و خارجی فضا را برای حضور رضاخان آماده کرد، ابتدا بهصورت کودتا -1303- و سپس با تشکیل مجلس مؤسسان و تاجگذاری -1305- روزگار رضاشاهی برقرار شد.
دولتسازی مدرن شاخص اساسی دوران پانزدهساله او با تکیه بر دو ستون ارتش نوین و بوروکراسی استوار شد. در این دوران اندازه ارتش 10 برابر و بروکراسی 17 برابر رشد کرد. جمع کل درآمدهای حاصله از رقم 245 میلیون ریال در سال 1305 به رقم 3،613 میلیون ریال در سال 1320 رسید. این گسترش به واسطه درآمدهای حاصل از چهار منبع یعنی:1) حق الامتیاز استخراج نفت؛ 2) گردآوری مالیاتهای معوقه؛ 3) افزایش عوارض گمرکی؛ و 4) وضع مالیاتهای تازه بر کالاهای مصرفی صورت کرد. بهطوریکه درآمد 583،960 پوندی در سال 1300 به رقم 1،280،000 پوند در سال 1310 و بیش از 4 میلیون پوند در سال 1319 افزایش یافت. از سوی دیگر پس از اتمام جنگ اول جهانی و بهبود وضعیت تجارت و مالیات بر کالاهای انحصاری دولت، بهویژه قند، شکر، چای، تنباکو و تریاک از رقم 510 میلیون ریالی به 6،750 میلیون ریال در سال 1219 افزایش یافت. بر اساس برآوردهای صورتگرفته بهطور متوسط بیش از 34 درصد منابع بودجه کشور صرف نیروهای مسلح و ارتش شد.
آنچه مشخص است در نظام حکمرانی و دیوانسالاری رضاشاه و همراهان نامآشنای او، یعنی داور، فیروز فرمانفرما، تیمورتاش، حکمت و فروغی، نظامیافتگی و قاعدهمندی در درآمدها و مخارج در مسیر مناسب و درستتری نسبت به گذشته قرار گرفت.
بایستی زمانی را در سال 1303 به یاد آورد که با فرمان همین رضاشاه، سربازان به محل خزانهداری کل برای دریافت وجوه و مستمری یورش بردند، ولی با استقرار نظام، دیگر خبری از اینگونه حوادث بهصورت آشکار مشاهده نمیشد. هرچند برگهای تاریخ این سرزمین همواره با چنین نشانههایی آشنا بوده و هست، یورش سپاهیان و نظامیان به خزانه و سهمخواهی و سیطره بر منابع این سرزمین قاعدهای است رفتاری و تکرارشونده، در اشکال و ادوار مختلف در اقتصاد ایران.
متین دفتری در خاطرات خود میآورد: «در دوران رضاشاه پارلمان نقش جدی و تعیینکنندهای در تنظیم امور مالی و اقتصادی نداشت، شاه اصرار داشت که کار قوه مقننه فقط با مهر و تأیید زدن مجلس شکل بگیرد. مجلس دستچین به نهادی تشریفاتی تبدیل شده، سلطه مطلق رضاشاه بر نظام سیاسی-اقتصادی یک مجلس با قدرت آریستوکراتیک را به یک مجلس کاملاً فرمایشی و فرمانبردار تبدیل کرده بود، از مجلس پنجم-1305- تا مجلس سیزدهم-1319- خود رضاشاه نظامنامه انتخاباتی و نحوه ورود نمایندگان ترکیب آنها را تعیین میکرد».
از ترکیب بسیار متکثر مجالس ابتدایی پس از مشروطه رسیدن به ترکیب طبقاتی مجلس سیزدهم -1319- به شکلی که بیش از 84 درصد نمایندگان، زمیندار و اعیان و مابقی افراد نیز مرتبط با دربار بودهاند، تشکیل شده بود.
در سال 1320 با اشغال متفقین نظم تنیده رضاشاهی فروپاشید؛ برافتادن رضاشاه و نه پهلوی، ناگواریهای اقتصادی را هرچه بیشتر عیان کرد. نظام مالیه و بودجهریزی در این ایام عملاً وفق سنوات گذشته با کمترین تغییر در آرایش قوا و دگرگونی در چیدمان نیروهای حاکم به تخصیص منابع در سه زمینه ارتش و نیروهای مسلح، بوروکراسی و نظام پشتیبانیکننده دربار شاهنشاهی قرار گرفت.
مرور رخدادهای تاریخی در نظام بودجهریزی همچنان این پرسش را مطرح میسازد که نقش و تأثیر بودجهنویسی اهتمام صحیح و مناسب در تخصیص منابع و شفافسازی آنچه نقش تعیینکنندهای در تعادل یا عدم تعادل نظام سیاسی و اقتصادی جامعه را دربر خواهد داشت. آنچه در قالب اعداد بیروح جلوهگری میکند خود نشان از آرایش ویژه نیروهای اجتماعی سیاسی است که میتوان آن را در چارچوب اقتصاد سیاسی تفسیر و تبیین کرد؛ بهعبارت دیگر برای شناخت مناسبات درونی نظام حاکمیتی به چیزی بیش از اعداد و دادهها در این مناسبات نیاز داریم.
ادامه دارد…
منابع
- عظیمی، میکائیل (1400)، مالیه روح مشروطه است، تهران: نشر نهادگرا.
- آبراهامیان، یرواند (1389)، تاریخ ایران مدرن، ترجمه محمدابراهیم فتاحی، تهران: نشر نی.
