دکتر فرهاد توانا
بدون شک تمامی صاحبنظران و تلاشگران در امر حیاتی و سرنوشتساز توسعه در ایران معتقدند جهت برونرفت از دورههای باطل توسعهنیافتگی در شرایط بیثباتی و نااطمینانی اقتصادی-سیاسی موجود میبایست در اصلاح نظام بودجهریزی و مالیه عمومی کوشید و همت گماشت.
اقدامات اصلاحی انجامگرفته در 150 سال گذشته نتایج دلخواهی را برای کشور ایجاد نکرده است. عنایت به مسیر طیشده و مشاهده موانع و مشکلات حقوقی و قانونی و تأثیرات آن در حاکمیت درونزا و مناسبات بینالمللی برونزا از منظر توسعه سیاسی و سطح توسعه همراه با مطالبات انباشتشده مردم در این توسعهخواهی نهفته و شمرده میشود.
در این سلسله مقالات ابتدا به بررسی سیر تاریخی و مسیر طیشده اقدام و سپس با تمرکز بر ملاکها و تفاوتهای کیفی و فنی در تدوین بودجهریزی با توجه به داشتههای تجربی و علمی به تحلیلهای اقتصادی سیاسی آن خواهیم پرداخت.
نکته اساسی در نحوه تدوین نظام بودجهریزی و طرز چگونگی آرایش منابع و مصارف و سوگیری آنها در درون حاکمیت و نحوه شکلگیری نقش قدرت ذینفعان در مناسبات درونی و شکلگیری نابرابریهای ناموجه و عدم توسعهیافتگی بین آنهاست.
هنگامی که میرزا تقیخان امیرکبیر در کسوت و قامت صدراعظمی با عیار تدبیر، کیاست، شجاعت به امر اصلاحگری و تعمق دیوانسالاری مدرن و بازسازی ساختار مالی ایران همت گماشت، دولتهای خودکامه با اتکا بر دیوانسالاری سنتی و نقش پررنگ شاه بهعنوان حاکم بلامنازع با میل و اراده و تشخیص ملاکهای شاه استوار بود،
درحالیکه پرداختی و مستمریها خصوصاً در دربار بهطور روزافزون بر «کسری بودجه» میافزود، آثار و نتایج برداشتها از خزانه بر گرده مردم فشار بیشتری را وارد میکرد. برای نخستین بار بر اساس دستور و تحت نظارت مستقیم امیر در سال 1267 شش حوزه با شش مستوفی مورد وثوق و اطمینان دفاتری تهیه و تمامی عایدی و مصارف از طریق خزانه و دفاتر معین ثبت و ضبط گردید. این اصلاحات در ظرف مدت کمتر از دو سال با نشان دادن افزایش درآمدها در مالیات و کاهش مخارج دولتی در خزانه کل خودنمایی کرد، اما پس از قتل امیر مجدداً اوضاع رو به وخامت نهاد و شرایط قبلی حاکم شد و با اضافه شدن استقراضهای خارجی از دول انگلیس و روس در زمان ناصرالدینشاه و مظفرالدین شاه بر شدت کسری بودجه بیشتر دامن زده شد. حسرت عملکرد امیر در اذهان و ذائقه عمومی و انقلابیون در سپهر تاریخی این دیار با ادامه خودکامگی شاه و سلطه هرچه بیشتر دولتهای استعماری روس و انگلیس تا پیش از مشروطه همچنان در یاد و ذهن مردم باقی ماند.
در 5 دیماه 1285 قانون اساسی مشروطه شامل 51 اصل به امضای مظفرالدین شاه و سپس در 14 مهر 1286 متمم قانون اساسی با 107 اصل به امضای محمدعلی شاه رسید. در این میان اصول 94 تا 103 تحت عنوان «در خصوص مالیه» مشخص و مسیر قانونی بر اصلاحات مورد نظر انقلابیون مشروطهخواه هموار گردید.
در 15 بهمنماه 1289 صنیعالدوله وزیر مالیه وقت بهوسیله دو فرد روسی به نامهای ایلاریون گرجی و ایوان ارمنی در حال حمل مدارک و اسناد لایحه بودجه در کالسکه مورد هدف گلوله و ترور قرار میگیرد. پیکر غرق به خونش در کنار اولین متون بودجه ایران که با شیوه نوین بر اساس اصول قانون اساسی مشروطه تدوین گردیده بود، قرار گرفت.
در رسم تاریخی این سرزمین، امیرکبیر با اشاره شاه مست به قتل میرسد و صنیعالدوله با اجیر مزدوران روسی به دستور دربار و مخالفان داخلی و بیگانه مشروطه مزد اصلاحگری خود را با شلیک گلوله درمییابد.
سال 1289 در حرکتی سرنوشتساز مجلس نخست اولین تصمیم خود را با تأسیس کمیسیون مالیه اعلام مینماید. به گفته بسیاری از مورخان و محققان این یکی از موفقیتهای مهم مجلس اول بود، مهمترین دلیل این موفقیت را بایستی در ترکیب نمایندگان و تجربه و تخصص و با در نظر گرفتن جایگاه طبقاتی آنها که اکثراً از اصناف، ملاکان، تجار و دیوانیان آشنا به امور تجارت و مالی بودهاند یافت.
در دوره دو ساله مجلس اول دو اقدام مهم دیگر بر اساس قانون اساسی صورت گرفت، اول سر و سامان دادن به دخل و خرج دولت و دوم پیادهسازی تنظیم و تدوین بودجه مدرن. لذا با این مصوبات بسیاری از افراد برخوردار در حاکمیت، ازجمله دولهها، سلطنهها، میرزاها، درباریان و وابستگان شاه با کاهش بسیاری در مواجب و مستمری و همچنین با پرداخت بیشتر مالیات حسب قانون مواجه گردیدند، مقاومتها شکل گرفت، شعاعالسلطنه برادر شاه با همراهی و حمایت محمدعلی شاه در اقدامی اعتراضی نخست به بستنشینی در مسجد شیخ عبدالحسین و سپس در بلوا و شورش علیه مجلس در تصمیم بهکارگیری آقای مورگان شوستر امریکایی بهعنوان خزانهدار کل اقدام نمود.
محمدعلی شاه با آنکه به قرآن سوگند یاد کرده بود که پذیرای قانون اساسی مشروطه باشد دیگر در قید و بند مصوبات قانونی مجلس نبود با همکاری نیروهای نظامی روس نماد ملی استقرار مشروطه یعنی مجلس شورای ملی را به توپ بست و با به دار آویختن چهرههای ممتاز و برجسته مشروطه اقدام نمود. نیروهای مشروطهخواه با رشادت تمام وارد پایتخت شدند مجلس محمدعلی شاه را در 22 تیر 1288 از سلطنت خلع نمود. شاه مخلوع ابتدا به سفارت روس و سپس به خاک روسیه رفت.
در اردیبهشتماه سال 1290 مورگان شوستر در اجرای مصوبه قانون استخدام مستشاران خارجی برای وزارت مالیه بهعنوان «خزانهدار کل» علیرغم مخالفتهای آشکار و پنهان دولتهای روس و انگلیس انتخاب و در ایران مستقر گردید، او در اعمال قانون به مصادره اموال شعاعالسلطنه مبادرت نمود که با مخالفت دولت روس بر اساس قرارداد ترکمانچای خاندان قاجار در تحتالحمایه دولت تزاری قرار داشتند، لذا با بهانهتراشی نسبت به او خواهان اخراج مستشار مالی امریکایی منتخب مجلس و دولت شدند.
در اعتراض به این اقدام روسها سیصد تن از زنان با چادر سیاه و روبنده سفید مستور در یک حرکت نظامی و مسلح با تپانچههای خود در مجلس به بست مینشینند و از نمایندگان میخواهند در حفاظت از قانون اساسی پذیرنده اولتیماتوم روسها نباشند و اعلام مینمایند که هر نمایندهای در مقابل این خواسته غیرقانونی مخالفت نماید. گرچه نخستوزیر و صمصامالسلطنه (نایبالسلطنه)، یپرم خان و نیروهای قفقاز حمایت خود را از حرکت زنان اعلام نمودند، لیکن هیئت دولت با مصوبهای بهمنظور جلوگیری از اقدام تهاجمی احتمالی روسها به مأموریت مورگان شوستر در ایران خاتمه میدهد.
رویدادهای شکلگرفته ما را در مقابل این سؤال اساسی قرار میدهد که علت مقابله و مخالفت شاهان مستبد و خودکامه و ذینفعان داخلی و خارجی در چه چیزی نهفته بود؟
پاسخ به این پرسش و سؤالات نظیر آن را میتوان در نقش و تأثیر «نظامبخشی و قواعدگذاری نظام مالیه عمومی» دانست؛ زیرا بر اساس استقرار این نظام بهعنوان قاعدهگذاری و پرداختن به واقعیات موجود بهعنوان یک تصویرگر روشن و شفاف از نظام استقراریافتهی اقتصادی-سیاسی پرده برمیداشت و با سنجش و ارزیابی روابط و مناسبات درونی و با تعریف و تبیین لازم در روابط عزتمند و مستقل ایران و سایر کشو رمیپرداخت.
فهرست منابع:
- بزرگ امید، ابوالحسن 1363، از ماست که بر ماست، تهران: دنیای کتاب.
- شوستر، مورگان 1368، اختناق ایران، ترجمه ابوالحسن موسوی شوشتری، تهران: صفیعلیشاه.
- عظیمی، میکائیل 1400، مالیه روح مشروطه است، تهران: نشر نهادگرا.
